朱晓阳:仇和的“城改大业”辩析

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“乱世圣王”的运动经济

昆明的城中村改造是仇和的“城改大业”和“仇和新政”的重要组成部分。

昆明的城中村改造虽然在2007年前已经起步,但进展不大。2004年开始,昆明市政府提出大昆明规划,将城市发展的目标定为“一湖四片”,其城市化的重点是远离城市和滇池的呈贡新区和城南滇池岸边的农区。地方政府对待城中村的政策长期以来则是“整治”[i]。2007年底随着仇和被任命为昆明市委书记以后,城中村“改造”也成了昆明城市化的主方向。2008年初,在仇和领导下,昆明市吹起了“向城中村宣战”的号角。一家地方报纸当时这样报道:

“3月的昆明春意盎然,一股由“铁腕书记”仇和带来的新风却越吹越有劲:他公布官员联系电话,大面积整治城中村……他一系列大胆的新政令人们感到新鲜,对此议论纷纷。尤其是作为昆明城市中最大的痼疾——城中村问题,成了昆明市民最大的关注点之一。

“城中村”是我国城市化进程中的特殊产物,集中反映了我国农村城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾,具有复杂的历史背景和社会经济根源,其存在严重影响了我国城市化进程。

这次改造的大原则是“政府主导,企业参与,市场运作”。在改造和重建中,将会把城中村周边片区的土地一并整合起来,作为城中村重建的土地用地,从而让社会赢、村民赢、企业赢。

2月27日,一声令下后,336个城中村拆迁改造正式开始。从现在开始,昆明将在5年内改造336个城中村,具体的补偿政策将在3月底出台。”[ii]

这篇报道透露出的内容中有一些正是仇和时期昆明城中村改造的特点:

其一,“政府主导,企业参与,市场运作”。虽然“大原则”还有“市场运作”的词句,但在整个城中村改造中,“市场运作”是政府操弄的工具。“政府主导”,即政府“经营”。过去一些年,地方政府都公开声称:政府的职责是“经营城市”。在这个说法下,地方领导人利用城市化、旧城改造、城中村改造等等大肆圈地和炒地。政府与一些公司之间也日益变成相互捆绑关系。相比起上个世纪90年代的“市场化改革”,政府已经重新深深地嵌入经济,变成一个利益主体。

由这个公司化的政府选择一些与其有特殊关系的“企业参与”,是这个大原则的另一个重要内容。这个原则正是当代中国经济模式及其运行的一个写照,即政府(实则是其中的主要领导人)向某些有特殊关系的“公司”输送利益,形成政府-公司联袂操弄市场。在这样操弄的时候,高举“社会主义市场经济”旗帜,或喊“市场运作”口号。在2010年,昆明市的“城改大业”呼声最高的时候,有一家由市委书记仇和引入的企业——“中豪公司”在昆明的多家媒体上登载了一条广告。广告篇幅很大,但仅有这样一些大字:“相信政府的决心,相信市场的力量”[iii]。这是当代中国经济内在逻辑的写照。即用政府的权力,将资源(如土地)收入囊中,然后按照计划,通过自己人之手造出一个市场。最近一些年国内和国外的知识界和学术界对这种市场经济多有批评,并多将其称为“新自由主义”的影响。但是,这些批评都没有看出这种经济实际上是“政府-市场”。如果硬要以“某某资本主义”作为后缀,则应该称为“权贵资本主义”[iv]。这种经济比其他经济系统更多依靠“仪式”或庆典来推动。1958年的大跃进是这种仪式性经济运作的一个极端案例。用中国话来说,它与搞政治运动,例如搞文革很相似[v]。它像搞运动一样,以政治“乌托邦”挂帅;以非市场的手段进行资源动员、分配和资本积累;以恢宏的气势进行纪念性项目的投资。这些投资项目的目标经常是与领导人的“政绩”或“不朽”心结相关;它们都是以“搞运动”的方式实施。

在前人对中国的“群众运动”和“政治运动”等进行过政治学研究后,我认为可以将“搞运动”作为一种“整体生活方式”来研究。这种生活方式有些像“过渡仪式”[vi],因此其经济生活也可以称为仪式经济。而这种生活方式中的政治,也具有仪式政治的特征。至于“国家城市化”作为一种“现代主义乌托邦”本来可以依托于不同的经济生活出现。但它在中国的体制下发生,就有了“搞运动”的特征。因此国家城市化也是运动式经济的体现。

“运动经济”的一个特征是“庞式投资”[vii]。如同所有以前出现过的“运动经济”(如大跃进)一样,城中村改造项目也以仇和之类领导人敢拍胸承诺和许以未来高额回报作为“剥夺性积累”的手段。例如上面这篇文章称城中村改造将使“社会赢、村民赢、企业赢”,也就是说拍胸承诺整个项目只有赢家没有输家。如昆明市委书记仇和所承诺的:“要让你们拆一次,富一截”。这是比较典型的庞式投资推销者的话语。这种经济虽然是由“政府主导”,即由政府来操控,甚至政府造市场(或如本文讨论的“造城”),并不惜一切地支取地方的长久资源或未来资源作为回报。但无论如何将个个环节都考虑到,终究会有不可操控的意外出现,一些环节终究会有断掉的时候。例如经过最近30年市场化改革的中国已经有政府及其商业盟友之手不可能控制的市场体系;例如会有社会压力下国家对房地产市场的调控政策突然降临等等。因此这个具有“政治运动”特征的仪式经济,往往与“庞式投资”类似,最终会落到“始乱终弃”的结果。

但是在“击鼓传花”的游戏物没有传到最后一个垫底者手中以前,城中村改造也能像仪式一样有声有色,使参与者心醉神迷。城中村改造项目都是由政府出面成立一个拆迁指挥部操作。指挥部的负责人包括上级领导、基层领导、开发商和村社干部。整个拆迁改造过程的出面人是地方政府(包括村干部),开发商则承担“后勤工作”。拆迁补偿资金和指挥部运转资金都由开发商垫付。这些费用等将来土地转让完成后,再从土地款中扣除。城中村改造的拆迁和未来开发(即一级和二级土地开发)一般都是由同一家特定开发企业承担。政府为了将开发商吸引来改造城中村,尽可能减少城中村开发企业的准入条件。短时间内要上马改造如此多的城中村,开发企业基本上都会与地方政府领导人有关联,其资质和实力则良莠难分。

与“庞式投资”或者说“击鼓传花”游戏一样,一旦有风吹草动,以少博多或无中生有的所谓滚动开发的链条就会断掉,开发就难以为继。这是后来昆明的城中村改造出现好几次骗局以及“拆的多盖的少”的一个原因。如同“庞式投资”,城中村改造一般都以倒排时间式的“滚动投资”进行,都不遵循政府自己规定的正当程序。例如基本上没有满足拆迁所必须的“六证齐全”[viii]这样的要求。昆明市的领导人将这种于证照不全和程序不合的条件下启动项目,称为“倒排时间法”。因此昆明的城中村改造不仅是一次“造城大跃进”,而且是对最近三十年来国家所强调的法制建设的反动。

其二,“明星官员”式的地方领导人推动。城改大业这种运动经济要摆脱常规的法制和市场机制的束缚才能实施,因此也要借助运动经济中不可或缺的运动发动者——“圣王”来勾连所有超常规的链接。这种人在人心混乱和不确定的时代更容易出现,因此是“乱世圣王”。在当代,圣王就是由明星官员来扮演的。圣王有道德性、智慧通天的魅力。这些特征使之能够号令天下、动员民众、调集资源,以举全省或全市之力,实现其乌托邦目标。“政党国家”体制与“圣王”崇拜相互叠合,而有一些有理想和雄心的地方官员都会自诩为“圣王”、“能吏”,都会甩开法制、市场和科层制度,以“搞运动”的方式制造出社会-经济事实[ix]。

在当下的国家体制下,对圣王或地方领导人的另一驱动力是来自升迁所必需的任内政绩。政绩往往是以GDP增长作为标志。有雄心的地方领导人往往会十分急迫地在任内搞出一些地标式的项目。这样做既是为提升做政绩,也是利用权力进行寻租。由于现有体制对地方一把手没有有效的监督和制衡,因此一个地方首长的权力比其西方国家的同行要大得多。当然官员之间的差别较大,往往出自本地方的领导人做事时会稍微顾及地方长久利益一些。而外地来的流官或裸官则会更无所顾忌一些。

昆明市自从2005年就已经开始讨论城中村改造,但直到2008年只有一两个城中村被改造[x]。2008年初昆明出现所谓“城中村改造突围”。这一年的突变基本上是随着江苏省副省长仇和被调到昆明任市委书记后出现的。仇和在昆明的任职始于2007年12月,止于2011年12月(被任命为云南省委副书记)。仇和在任的4年期间,特别是2008年到2010年被一些房地产开发商恭维为“昆明人居发展史的里程碑”[xi]。

仇和个人是最近20年来中国官场上最引人注目的明星官员之一。他在担任昆明市委书记之前,曾经在江苏省宿迁任职9年。在那期间,仇和因为“搞改革”和因改革受到争议获得巨大名声。

按照“百科名片”的介绍,仇和

“是中国为数不多的个性官员之一,他从政以来,多次施行和发布让人惊讶和意外的政治举措和命令。有人认为他为了政绩不顾人权,也有人认为他做事铁血果断,有效地促进了社会发展,因此被舆论称做“最具争议的市委书记。”

按照媒体的描述,仇和在宿迁的“改革”包括:将公立的医院和学校等卖给私人;政府和事业单位的官员全力招商引资;实行干部任前公示和公推竞选制;此外仇和以强力拆迁,快速推进城市化闻名。仇和的这些“改革”获得了上方肯定,2006升任江苏省副省长,一年多以后又以“封疆大吏”的形象,高调成为昆明市委书记。

在最近30年间,地方领导人以如此高调的方式博取公众的眼球,可能除了重庆薄熙来就只有仇和一人[xii]。仇和担任市委书记期间,昆明市的官方媒体如《昆明日报》继续对其每一天的行踪和举措进行高调的报道和不惜以各种好词好句进行歌颂。

仇和的公开形象是一个信奉自由主义经济学的官员,民间关于他的一个广为流传的段子说:仇和读过12遍萨缪尔逊《经济学》。此外,仇和曾经在宿迁将医院和学校卖给私人。但是从仇和在昆明主政期间的行为看,其形象十分矛盾。一方面他继续将一些公共资产,例如市政府大楼和学校抵押拍卖给私人;要求过去低价拿地的开发商补交土地转让费[xiii]。另一方面,仇和更充分利用地方一把手的权力,将农民的集体土地征收到自己掌控的政府手中,然后以“无竞争式竞拍”转让给中豪公司这样的企业[xiv]。从这一方面看,其行为正是一个计划经济的首长。他的治理方式也基本上是集中权力,然后用搞运动的方式推行。如设立“城中村改造指挥部”等。

其三,大面积拆城,或“大拆大建”。这也是“运动式经济”的特征之一。以浩大的工程项目实现乌托邦计划。在昆明,被正式划入改造范围的城中村有336个,不久以后更扩容到381处。仅336个城中村的面积已经达到18平方公里。改造的面积大也是因为,昆明城中村改造采取“把城中村周边片区的土地一并整合起来,作为城中村重建的土地用地”[xv]。这些被整合进城中村改造的周边土地往往比城中村本身要大三五倍甚至十倍之多。因此如果按照折中估算,以4倍计,昆明城中村改造将涉及72平方公里范围的城市拆迁。当时昆明主城区面积为249平方公里。也就是说将有29%的城区将被拆毁。这仅是基于初期拟定的336个城中村数进行的保守估计。更严重的是在扩容后的城中村改造地区,特别是本文所涉及的滇池东岸,城中村整合的土地范围基本上基本上是农地。例如在螺蛳湾国际商贸城项目地方,该项目第一期工程(2008年)占用的完全是农地(860余亩);加上第二期(大约5000亩,其中约3000亩为“城中村”土地)、小商品加工区(3000亩)和仓储物流区(3000亩),总占地达12000亩。[xvi]

采取整合改造方式主要是基于政府和开发商立场的利益回报考虑,当然政府公开讲的理由则是:被整合进城中村的地区属于老旧城区。昆明一环路附近的主城区内的城中村一般来说单个面积在二三十亩左右。从开发企业和政府的角度看,这些地方的土地面积有限,建筑密度相对较高,因此开发成本和利润回报之比不合算。为了提高投入产出比例,政府便推出了整合周边土地的办法。被整合的地方一般都是有较大空地(如单位大院、仓库、工厂)的国有土地。将这些地方整合进城中村改造以后,政府或是以非常低的补偿(每亩25万元)征收集体土地,或是无偿收回国有土地的使用权。政府通过招拍挂出让土地,土地的出让费一般达到每亩1000万元以上。开发商虽然以如此高价拿到土地,但通过将建筑容积率提高(原地区容积率一般在2以下,新开发项目的容积率会高出一两倍)。大面积整合和高容积率,再加上这些地区的区位优势,在经济形势上行的时期会招引开发商蜂拥而至。这些地方一般会被设计开发成“高端住宅区、高端写字楼、SOHO、购物中心、时尚步行街、超市、体育中心等多功能的整合”[xvii]。

地方党报认为,自2008年开始昆明市对待城中村的态度已经由“整治”变为“改造”。按照同一报道的说法,“从“整治”,到“改造重建”,这绝对是个不同寻常的变化,仅从字面上理解,“整治”不过是美美容,洗洗脸,打扮打扮看得成说得过去就行了。“改造”则要打破重塑。”[xviii]

所谓改造就是彻底拆平重建。此后几年,任何地方只要是被纳入城中村改造,无不是以拆平为目标。在昆明仅有为数不多的地方按计划该拆而没被拆倒。这些地方得以保存无不是由于当地业主和居民激烈抵抗并有外部力量介入所致。[xix]

其四,以“运动时间”确定城中村改造的时间表。启动如此大的一场拆城/造城运动,其预定周期仅为5年。“5年”在中国似乎是一种国家政治的时间规划,国家有“5年计划”,国家和地方领导人的任期也是5年一任期。从人类学过渡仪式的视角,5年可以称为一个有升迁可能的官员被放外任的“阈限(liminality)”期。在中文里“派下去锻炼锻炼”便是用来描述这种经历的说法。经过这段过渡时期或“锻炼”,年龄合适、有抱负,并有人提携的官员就该高升了。因此5年内将昆明的城中村改造完毕,应和的是仇和在昆明的预计任期,而与改造城中村需要的实际时间,如社会预期时间和工程进度时间等等没有什么关系。

“明星官员”仇和与螺蛳湾商贸城

在对昆明市的城中村改造特点略述后,我想在这一节更深入讨论一下“明星官员”仇和以及他引入的滇池东岸开发项目。从对这个官员和一座新城的描述,可以洞见政党国家资本主义以及运动经济的更多细节,同时也使读者了解“国家城市化”推动者的动机和利益。

首先是仇和个人及其城市改造理念。今天回过头来读2008年前后昆明的媒体报道材料,会感到很奇怪:官方的媒体怎么会用如此公开和热情的词汇赞颂仇和?从这些媒体报道材料来看,当时昆明地区确实形成了对仇和的一言一行无不推崇的气候。仇和来昆明之前已经是国内媒体的宠儿,2007年底以后昆明市的媒体接过了这一薪火,并以百分之百的好词好句对他进行吹捧。[xx]

仇和上任之初地方媒体除了用“铁腕书记”之类的词汇赞颂他外,还以明显的倾向在他与其前任之间划出一道清晰的界线。例如一份报道这样写道:

“2008年的昆明注定不平凡,因为她经历了一场巨烈的嬗变,一项项改革的措施呼之而出,一记记发展的重拳振聋发聩,在众多的热点中,“城中村改造重建”绝对是今年的流行词汇,是热点中的热点,这是一次漂亮且具有力量的出击,让这座千年古城焕发出耀眼的光彩,让如暖春般温柔的昆明人充满了无限的激情和向往。”

要知道,当年为改造二环路内面积最大的“城中村”东庄村,从1982年市政府把东庄村列入改造计划到最终搬迁,整整花了24年时间。这块骨头的难啃程度可想而知。

事实上,昆明早就被原本处在同一起跑线的成都、长沙远远抛下了,两城的GDP早迈入了“2000亿俱乐部”。在中国综合实力百强城市中,昆明已经从2004年的第28位下降到了2006年的第53位。城中村已经成为昆明城市发展的障碍。[xxi]

仇和本人也在一些向政府官员讲话的场合对昆明市的过去以“落后10年”、“村城”等进行贬低和污名。仇和在上任之初(2008年2月28日)称:“通过5年至10年的努力,现代新昆明一定让全国、全世界刮目相看。”

在中国,仇和与薄熙来都是喜欢利用媒体的官员。媒体将他恭为“明星官员”或“个性官员”。仇和虽然戴着“市场化改革”的帽子,实际上除了将公共的医院和学校卖掉外,其他业绩与自由主义或新自由主义无干系。相反,仇和是一个谙熟官场文化和技术的官僚。其所作所为基本上是将这个集中权力体制能有的空间用足。例如他在昆明实施的“官员问责”,实际上是为了增强其命令的执行力,是让官员唯上是从。这与民众对官员监督毫无关系。再就城市改造领域而言,仇和时期昆明所推行的“城改大业”在其他城市都在进行。因此就实践而言,仇和的城市改造没有什么新意。

一旦认出中国的政治-经济有一层褪不去的“运动”底色,我们就能理解仇和这类自称“新自由主义”追随者的官员身上为什么会混杂了很多反市场的特点。因为这种官员搞的实际上是“运动经济”。[xxii]他们虽然宣称是“新自由主义”信徒,其行为却表明他们是运动经济海洋中的鱼。他们试图以“圣王”的道德外衣来遮蔽其专权和滥权的内体。

但仇和在21世纪初的中国这个“语言混乱”(confusionof tongues)的社会[xxiii],或如某些学者所称之“转型社会”,却有能力和机会将包括“新自由主义”、“新儒家”、“法家”和现代化图景等碎片化的符码统合在一起,并通过媒体以“仇和新政”或“改革”这类标签去传播[xxiv]。在实践层面,“仇和新政”也体现出这种混杂性。这正是仇和现象的特色。

这些公开在媒体上传播的话语体现出仇和的政治-经济理想,也是对其所作所为的自我描绘或“公开话本”[xxv]。现在我们要通过这些媒体包装显出的话语和仇和在昆明4年的实践(特别是有关城市改造方面),对这个“仇和新政”的城市改造部分进行一些阐释。

从现象来看,仇和在昆明市任职的4年仍然不脱一个“搞政绩”的官员的行为。也许由于仇和是一个“空降”官员,或者说“放外任”、“来昆明锻炼”的官员,因此其想获得的“政绩”更显出“运动性”和形象工程性。这样就能理解为什么仇和一上任就抓住“治官”、治交通(即打通昆明的二环路)和城中村改造这几件事。仇和上任之初举行招商投资专题讲座时,会场上有一个呈贡县的副局长打瞌睡。仇和当场叫这个官员站起来回答自己是谁。过后呈贡县赶紧让这个副局长“辞职”。这一被称为“瞌睡门“的事件使昆明的官场立即震动。加上他对一些核心部门的领导查办,仇和就以“封疆大吏”的形象建立起自己的绝对权威。在城市改造领域,仇和建立自己权力的办法主要是将包括市政府(包括市长)的管辖范围都抓入自己手中。例如他将自己封为城乡规划委员会“政委”和治理昆明诸河的“政委”等。在迅速获得绝对权威以后,仇和将治理河道、交通、植树和城中村改造作为其“形象工程”建设的重点。

在接下来的几年,仇和成功地使昆明市民每日身边流过的盘龙江等臭水河变清。仇和将自己的治河口号可以归结为:“治湖先治河,治河先治人,治人先治官”等。他让市的主要领导每人承包一条河作为“河长”,他自己则担任盘龙江的河长。从昆明市市民的感受来说,仇和来了以后河水变清了。仇和的另一项获得市民好口碑的举措是打通昆明的二环路。在仇和主政昆明的最初两年,昆明市市民对其评价基本上正面居多。口碑主要来自治吏、治河和改善交通。

仇和与昆明的蜜月持续到2009年下半年。转折点是那一年底的拆除“防盗笼”事件[xxvi]。防盗笼事件使昆明市民开始意识到仇和的作为并不都是值得肯定的。拆防盗笼最后变成政府替市民埋单,并最终不了了之。跟着来的2010年是仇和新政从巅峰走向末路的开始。

从2009年开始,借助金融危机期间国家投入巨额资金救市的机会,昆明市的城中村改造重新提速。与此同时,仇和还推出二环内“退批进零”,关闭114家市场等“城改大业”计划[xxvii]。此外借助二环路贯通的名声,仇和推出了昆明地铁6条线建设同时开工的宏大业绩。这两年是仇和试图实现其5年后“让全国、全世界刮目相看”昆明之豪言的关键时期。

现在回头来看,仇和及其“新政”正是在这两年从天上跌到地下。其情景堪比“大跃进到大饥荒”。在2011年底仇和离任时,城中村改造看得见的成果是仅有16处地方实现部分交付使用,这在仇和时期启动的180余处改造项目中微乎其微。至于计划5年内改造380余处城中村的计划就更不可能。如前所述,昆明城中村改造计划造成了“到处晒地”的景观。房子没有盖起来,土地却卖了不少,昆明市政府这一时期对于土地财政的依赖进一步加深。2011年昆明成为全国卖地收入最多的城市之一,名列第3位[xxviii]。昆明的地方债也在飙升,达到1000亿元以上[xxix]。6条同时上马的地铁线在仇和卸任后有3、4条不得不处于实际停工状态。与此同时,仇和最后两年的一项重要工作是将昆明市二环路以内的市场(主要为批零兼营)关闭,将这些土地收回,重新拍卖。与此同时,在郊区征收农民耕地建立大型商贸城,驱使原市场的业主到那里经营。这一按其规划者愿望应当没有输家的大业也陷入了争议和困境。

这里的一个著名案例是螺蛳湾搬迁。螺蛳湾及其关联事件集中体现出仇和时期昆明的城市化的问题。有关这个个案,我已经在2013年6月7日的《南方周末》上详细报告过[xxx],遂在此仅概略提几点结论。

中豪螺蛳湾商贸城的出现充分体现出仇和时期所施行的“新政”的政治-经济性质。第一,以“运动”方式搞经济。地方领导人利用其高度集中的行政权力,集中国家的、社会的和私人的资源进行了一场造城和造市(场)运动。这个商贸城的出现除了充分利用政党国家的再分配权力给地方领导人的“嫡系部队”[xxxi]输送利益外,与其标榜的“市场力量”,或市场经济原则无关系[xxxii]。笔者曾在2009年底为此写过一篇题为“鱼肉昆明螺蛳湾——一场权力-资本的欢宴”的文章。今天看来,其判断仍然准确。

第二,无视地方经济、社会、文化和环境条件,追求“跨越式发展”,其结果是损害地方的长期利益。这个商贸城的主业之相当一部分至今处于“半死不活”的状态,其圈地范围内房地产项目却全面开花,并在滇池东岸引发了新一轮圈地搞房地产的高潮。开发商可能从一开始便存有调整计划的打算。也就是说中豪集团早就料到以如此大规模搞义乌模式小商品批发城将“死得很难看”,因此早已准备利用昆明市领导人的保驾将“商贸城”变成一个圈地项目。但是,这样一个项目在将就开发商的见风使舵和利润最大化追求时,却牺牲了昆明地区的长久利益。为了搞成这个项目,滇池东岸的上万亩于昆明人的生活和滇池生态环境有影响的良田和湿地被变成水泥的海洋和森林。其具体影响细小如昆明城区内由于消灭市场和城中村改造使市民的生活很不方便。2011年由于菜市场短缺,菜价飞涨市民将抱怨目标指向政府的城市改造。

第三,地方领导人的现代化城市理想、集中性权力和资本力量相互结合,形成“公司-政府”。在这种模式下,市委书记变成CEO,城市变成企业,一些与领导人有特殊关系的企业则成为公司-政府的大股东。这个案例是政党国家体制下,不被监督的领导人如何在21世纪调动资源和“经营城市”的极致。在另一方面,这个案例也充分体现出这种体制下会出现的全部弊端。

昆明市领导人仇和与中豪集团联袂开发滇池东岸,特别是建螺蛳湾商贸城,是政党国家的“运动经济”或“运动式发展”的一个典型案例。应当承认搞运动就是一场集体“high”起来的盛会,是一场集体吸毒的派对。但是high过之后不会没有惨重代价。这是一场“大跃进运动”,因此也有1958年大跃进的基本特征和后果。它的饮鸩止渴式影响,对滇池东岸的长久伤害将继续下去。

螺蛳湾商贸城这样一个“城市恐龙”[xxxiii]基本上是最近20年中国城市化“运动式发展”的一个象征和缩影。从这里我们看到,举昆明全市之力,进行“跨越式发展”所成就的是一个巨大空壳。从假设项目发动者动机纯良的前提观察,其计划也是建立在移植“小商品生产销售一体”或昆明-义乌小商品模式上这种不切实际的设想之上。例如昆明地区没有义乌那样的小商品生产基础;其设想的体量远远超出市场的现有需要;其对未来小商品批发和零售业的变化趋势,例如电子商务的冲击等毫无抵挡[xxxiv];其计划定位的东南亚小商品门户基本上是子虚乌有[xxxv]。其投资是以非常少的资金拉动巨资投入[xxxvi],例如通过行政干预将一些银行和小商户拉入实际的投资者行列。例如通过裹胁式的招租将小商户从昆明市的其他市场驱到这里,然后再以预交数年租金的方式将他们套牢。上万亩滇池东岸最丰腴的土地被以低价转入这个项目的开发商之手。这些土地、资金成为中豪公司短短几年内资产暴增的来源。

这个项目以投资过剩产业(包括房地产和实体批发产业)起步,刺激了滇池东岸已经过热的房地产投资,使过剩产业更过剩。地方政府领导人这样做的一个重要原因是受到“土地财政”诱惑/压力的驱使。通过这个项目(以1万亩计算),土地财政收入达上百亿元。但是这上百亿元的一次性收入应当是50年商业用地或70年居住用地的累计数。未来几十年的收益已经被这一届政府卖光了。反过来再看螺蛳湾的开发商得到了多少。如果按目前的土地价,中豪集团圈下的1万亩余土地的价值应当在数百亿元以上。

在螺蛳湾商贸城给当届地方政府和开发商带来短期的和直接的利益时,其产生的“外部性”,其对整个地区的长久负面影响则要深远得多,而且无法逆转。例如,由于地方政府打着城中村改造的旗号为这个项目开道,刺激了滇池东岸许多乡村纷纷以建筑加层(2009-2010年为高峰)来应对拆迁。这种普遍翻盖和加层使滇池东岸的许多古村落遭到毁灭。很多村民虽然以“加层”得到较高拆迁补偿承诺,但不过是揣得一张写有补偿几百平方米回迁房的协议去外乡过渡[xxxvii]。他们什么时候能回迁?曾经的社区能否重建?这些都是问题。过去几年我们曾观察到离乡过渡的老人中出现比平常年份更高的死亡率。这种影响对于搞“运动经济”的仇和等地方领导人来说则完全不是问题[xxxviii]。至于这个过程中,使成千上万在这些地方落脚的打工者被驱离栖居之地的代价更无人去考虑。这些由于滇池东岸开发引起的连锁反应使滇池地区真正具有长期价值的耕地、湿地、原居民社区、外来人口落脚地和地方文化等等都遭到毁灭性打击[xxxix]。在这个项目进行过程中,为了应对拆迁征地中的上访和抵抗,地方政府在维稳方面的人力和物力投入估计也很大。当前地方政府在向中央叫喊土地财政不得不继续下去的时候,提出的重要理由就是地方政府需要钱来搞地方建设,需要钱维持地方社会稳定,需要钱改善生态环境。从滇池东岸开发项目来看,这些“需求”正是政府与开发商联手的乱作为制造出来的。

这些代价之上是一个“城市新恐龙”。这个项目最终搞成的还是一个空心化的“房地产”(或数个房地产)项目。这个蔓延城市建立在对地方稀缺资源(如滇池沿岸土地)的浪费和对生态环境的破坏上。这个城市恐龙是一堆依靠高能耗产业(如水泥、钢材)的无个性建筑;是一个靠体量硕大和简单复制,硬撑起来的“中国第二大”商贸城。从今天的现状来看这种业态已经过剩,建成几年的商贸城第二期至今冷冷清清。2013年初我到这个中豪螺蛳湾的三期和小商品加工区观察过,亲见那里的厂房大量空置,园区内企业很少。

虽然今天再来谈螺蛳湾商贸城是否应当建已经为时过晚,但教训仍然可以汲取。特别是在当前城镇化被当作各地政府的救命稻草来鼓吹的时候,梳理一下滇池东岸开发的教训非常必要,也非常紧迫。

农民城市化遭遇国家城市化:城中村成为城市“他者”

最近十几年(直到目前为止),中国的地方政府领导人(如以仇和为例)在面对城中村时,几乎都表现出高度一致的态度:即城中村是城市毒瘤和“脏乱差”之地。解决城中村问题的办法是将之彻底消灭。这是最近20年来一直持续的一种“政治正确”,至今很少被质疑过。

虽然学术界和城市规划界对城中村已经有很多研究,但绝大多数人也坚持城中村是“社会问题”。即使有些人对城中村的“功能”及其城市化中的“作用“加以肯定,或者对快速拆除城中村的政策和措施表示怀疑,也会认为城中村的社会形态和文化价值等与现代化城市的要求不相吻合,因此还是要被改造,只不过速度可以缓和一些,时间长久一些,城中村终究要被真正的城市社区取代。

用人类学的话来说,政府和以上提到的学术界的视角都是将城中村预设为一种城市化的“他者”。

我们与这些观点相反,主张城中村就是一种城市社区,不是什么过渡形态,更不是“他者”,只不过从传统的城市研究视角,这种城市社会没有得到合适的理解。传统城市研究往往持有一种将城市与乡村二分的视角。在社会科学中,这是由于长期以来的一些固有观念造成的。在城市规划领域,看不到城中村是城市社区的人往往是那些相信城市即“光明城市”的人。这种城市乌托邦成为当下国家的城市理想,因此具有一种“国家的城市化”特征。而被无视和贬低的城中村则可以称为“农民的城市化”,或自下而上的城市化。这是两种理想模式。

前一节讨论的昆明“城改大业”正是国家城市化的一个案例。在这一节我将进一步讨论这两种城市化的差别。要了解什么是“国家的城市化”,最简单的做法是看一看地方政府首脑如何说和如何做。例如我们可以了解一下仇和的城市理想是什么。仇和曾经在接受一份杂志采访时这样说:

“上海世博会的主题是“城市,让生活更美好”,那么,城市如何让生活更有效率、更有效益、更有效果?”

目前国内通行的世博会主题:“城市,让生活更美好”是对其原文的一个误译。“Bettercity, betterlife”的意思是“更好的城市,(会有)更好的生活”,不是“城市,让生活更美好”这种说法。但仇和理解的城市显然是这个主题的汉语误读,即城市会让生活更美好。他心仪的城市能做什么,“让生活更有效率、更有效益、更有效果”?

这种城市理想模式基本上出自20世纪上半期的勒-柯布西耶的“光明城市”,现在常常被批评为“城市乌托邦”。雅各布逊1960年代初出版的《美国大城市的死与生》集中批评的就是这种城市理想及其实践。令人吃惊的是,最近几十年,中国的国家城市化似乎完全在追随“光明城市”模式,基本上没有受到对其批评的思潮的影响。这种城市基本上是城市建筑学界所称之“蔓延城市”;我自己将这种城市化称为“城市恐龙化”[xl]。

为什么会是这样一种情景?我的推测是:“光明城市”模式首先是具有典型的“现代主义”特征,这与国家的“实现现代化”意识形态相互契合。其次,光明城市模式的实施能够最有效地强化“国家”。特别是在当下中国的情景中,各地的领导人通过“光明城市”模式可以一揽子解决许多问题:例如1)地方政府财政资源从何而来?通过大规模征地拆迁和土地转让,使地方政府获得巨额收入。2)任期内如何能有政绩?建“光明城市”所需的大规模拆毁和建设高楼大厦小区和高速公路交通等能够使地方的GDP迅速推高,其触目的景观能使政绩突显。3)政府官员背后的社会关系和利益集团如何能够沾光?光明城市建设能高效和“正当地”重新分配土地等资源。通过土地转让和建设新城市,使与政府官员有关的社会关系人或集团获得以正当理由剥夺他人的条件。例如国家的城市化将旧城区的现有的房主和农民进行自己建设和改善的权利剥夺,政府垄断建设土地供给和只有开发商可以改造城市等。4)为官一任如何为自己在地方上留下一些不朽的印迹?“光明城市”的规划都有强烈的纪念碑效应。能满足政府领导人和开发商要“为未来一百年中国城市打造空间”的不朽心结[xli]。5)最后一个问题及其回答是:光明城市满足了现代主义景观审美的癖好。光明城市式的国家城市化相当于海德格尔所称之“筑造”[xlii],是一种非包容的城市化。

与“国家城市化”的筑造性和排他性相反,“农民城市化”(例如城中村)体现出栖居性和包容性特征。直到目前止,国内社会科学界很少人将城中村当作真正的城市来谈论。这种缺陷可能与社会科学界长期以来在“什么是城市”的判断方面受到城市/乡村二分的传统社会科学观念影响有关。相反,城市规划界却有人从城中村作为宜居城市社区和空间的非规划合理性进行了研究[xliii]。

城中村的空间是原有村庄的宅基地和村庄聚落。原有的村庄空间秩序和格局成为城中村式城市空间的底色和肌理。一个村庄聚落往往是村民数百年栖居于地方环境中逐渐生成的。因此,它没有国家城市化那样的由行政中心自上而下进行的规划性。但是它有基于日常生活谈判而生成的、具有合理性的空间使用。这是从底层开始,从栖居环境中摸索着生成的城市空间“规划”。

在城中村改造中,政府往往以这样一些“自发”特征来否认城中村是一种能被包容于城市的社区。一般都会指责:建筑和街道缺乏规划,空间密度过高,房屋对于灾险的脆弱性;“黄赌毒盛行”,到处脏乱差;以及社会和文化功能落后于现代城市要求等。

对于以上政府方面的这些责难,特别是对于与“规划”相关的批评,社会科学界一般都无语对之。社会科学界在城中村问题上的“无语”除了以上提到的社会科学的一些固有观念影响外,也有来自政治-经济和意识形态等方面的原因。例如有人认为,“改造城中村”是对城市地区和城郊区土地溢出价值进行公平再分配。这种观点的理由是城中村村民因为城市化而“不劳而获”,得到土地级差收益[xliv]。这种看法有一定道理,但也引出更多疑问。例如,如何再分配这部分收益?国家在其中扮演的角色是什么?城中村村民与城中村真是以垃圾换洋楼,捡了大便宜吗?

这种来自社会科学界的看法具有一定代表性,值得与之进行商榷。

其一,即使存在“溢出价值”,对城中村村民的宅基地及其房产的部分级差收益归公是否要采用否定农民城市化成果,即污名城中村,然后将之毁灭的方式进行?实际上,级差收益部分应当采取征收房地产税的方式进行。而农民城市化的成果则应当得到充分肯定和保留。

其二,政府以城中村改造之名进行的“级差地租收益”分配导致的实际后果是权力-资本宰制社会。权力-资本杂交体,或权贵资本主义在城市化领域,利用一级土地市场垄断和投机性房地产开发,使过去三十年来依靠市场体系形成的实体经济受到严重挤压。权力-资本对社会赖以扎根的“非经济层面”[xlv]的物质和非物质财富进行巧取豪夺或公开掠夺。在权力-资本进行“杀富”之时,并没有导致实质性的“济贫”[xlvi]。或者说,政府如何使用财政收入基本上不透明,特别是土地收入如何使用公众根本不知道[xlvii]。在这样的情况下,笼统强调政府改造城中村是为了公平分配土地溢出价值,则有替强盗说好话的嫌疑。很可惜,这类社会科学学者对于政府进行公正再分配,或“杀富济贫”的能力存有过高期望。

其三,这些观点完全无视城中村及其居民所承载的社会-文化价值,仅仅以“烂砖破瓦”的斤两来衡量城中村的价值。从这种“烂砖碎瓦换新楼”的观点出发,城中村居民及其居所没有任何价值,对他们的任何补偿都会远远超过这些人和这些地方的所值。

从本文的视角,城中村之所以被纳入“城市化”Vs“毒瘤-乡村”这种二项对立,或被“他者”化为城市异己,更主要的原因是出于政治-经济考虑。这种政治-经济背景正是最近一些年出现城中村改造运动的驱动力来源。说直白一些,城市政府领导人和开发商联袂,将城中村“他者”化的目的是要剥夺农民城市化的权利和利益,是要用权力-资本的城市空间取代农民自发建成的城市空间。

结语

2015年3月15日,在全国“两会”结束3个小时后,中纪委和监察部网站宣布,身为全国人大代表的云南省委副书记仇和“涉嫌严重违纪违法,目前正接受组织调查”[xlviii]。这一消息标志仇和在中国政坛生涯的终结。而仇和发动的昆明城中村改造早在几年前已经式微。自从2011年底仇和离开昆明市委书记位置以后,“城中村改造”这个曾在昆明地区媒体上出现频率非常高的短语,渐渐淡出公众的视野[xlix]。昆明人现在每天仍然要经过一片片城中村改造的废墟,这时候他们还会想到仇和时期的豪言壮语,如“5年内改造336个城中村”等等[l]。

《云南政协报》在2012年5月刊登了一组回顾昆明市过去4年城中村改造的文章,其中一篇有如下句子:

“‘大手笔、高起点、高品位’规划城市;……‘打造一个无愧于昆明作为世界级休闲目的地和旅游城市这样一个美名’;‘城中村改造,实现了城中村与城市的全面融合,城中村居民与全市人民享有同等的权益和待遇’。

这些在当年如火如荼的昆明城中村改造中流行的关键词,如今似乎成了过眼云烟。而让市民感到闹心的,则是欲说还休的不堪现实:一幢幢被拆毁拆空的民居建筑;一处处断恒残壁,一个个长满荒草或灰尘飞扬、杂乱无章的工地,仿佛经历了一场大灾难。”

以上报道说出了仇和的城中村后遗症是“只拆不建”。按照官方数据,到2011年底昆明有181个村启动拆迁,其中有84个村被拆平,即“完成拆迁整理”。但到2012年初为止,虽然称有121处启动安置房建设,仅有25处封顶断水,交付使用的安置房更是只有16处[li]。即使是交付使用的地方,也只交付了应交中的一部分,因此是“部分交付”。按照《云南房网》2015年初的一份不完全调查,“昆明三环内200个城中村历时6年仅有30多个完成改造”[lii]。

但是仇和式的“城改大业”不会随着仇和的消失而终止。从本文的政治-经济和现象学视角看,城中村改造的实质并非以“现代城市”取代“传统乡村”。这里出现的是以政府-地产资本联手的“国家城市化”去消灭“农民城市化”的成果,去剥夺农民城市化的权利,去夺取农民城市化的空间。在进行这种消灭、剥夺和夺取的时候,政府-地产商通过媒体将城中村描绘成与“城市”水火不相容的“他者”,将国家城市化变成唯一的城市化途径,然后打着“消除脏乱差”的旗号,用“搞运动”的方式消除农民自下而上建立的城市空间。

可以进一步推知:如果不对政府公权力进行限制和监督,如果没有相对独立的司法体系(包括独立的信访体系),则无法终止这种权力-资本对民众的侵害。新的一轮“运动经济”会借着任何有良好用心的中央政策(如新型城镇化、户口农转城)重新席卷而来。例如最近几年各方舆论都将“土地财政”归为暴力征地拆迁不断和城市蔓延的一个主要原因,中央政府因此也在寻找其他取代土地财政的地方税源。房地产税目前已经成为最被看好的其他选择[liii]。但是,在目前的体制下,房地产税也会成为国家侵害民众的一个矛盾焦点。读者可以回想一下,本世纪初之前的情景,那时候乡村问题的焦点是“农民税费”过重。但是税费问题在2003年以后突然消失了,各地政府纷纷取消农业税。政府如此积极,是因为生财的来源变成了“征地拆迁”的土地转让费。因此,完全可以预见政府的积极性将转向对每一间房屋都课以房产税。在法国的历史曾有过,国家按照房屋的窗户数来征税,结果是巴黎这样的地方出现大量房屋,顶层阁楼都没有窗户。如果没有对公权力的限制,如果没有司法的独立,房产税一旦降临,仍然只会是新一轮的国家对公民权利和利益的无所制约的侵入。

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